Рада Безпеки ООН: реформувати не можна залишити?

Агресія рф вийшла на безпрецедентний за останнє століття на території Європи рівень, із залученням у воєнні дії військ інших держав та перспективою подальшої ескалації, в тому числі із застосуванням зброї масового ураження.

Ситуація з військовою агресією рф проти України посилила дискурс в контексті абсолютної неефективності Ради Безпеки ООН як відповідальної за підтримку міжнародного миру та безпеки та її неспроможності оперативно реагувати на сучасні виклики та загрози. Безпорадність та постійно бездіяльна «стурбованість» цієї міжнародної організації призвела до того, що система світової безпеки перетворилась на систему світової безкарності. Сьогодні очевидна потреба реформування Ради Безпеки ООН із погляду правозахисної ефективності, а не декларування. Реформування, яке б надало можливість цій організації застосовувати реальні важелі впливу на геополітичну ситуацію у світі, запроваджувати ефективні засоби превентивного врегулювання конфліктів та дієві інструменти впливу на країн-агресорів, при цьому, проявляючи свою рішучість і принциповість у питаннях збереження суверенітету країн, непорушності кордонів та досягнення колективної безпеки.

Особливе занепокоєння юристів та політиків викликає поведінка росії як постійного члена Ради Безпеки. москва неодноразово використовувала своє право вето і блокувала невигідні для неї пропозиції міжнародної спільноти. Прикладами такого блокування є ситуації, коли рф свого часу наклала вето на вирішення питання так званого «референдуму» в Криму, потім не дозволила розгортання миротворчих сил ООН на Донбасі, а згодом і створення міжнародного трибуналу для притягнення до відповідальності винних у катастрофі літака «Боїнг 777» у Донецькій області, в результаті якої загинуло 298 осіб.

25 лютого 2022 р. рф наклала вето на резолюцію Ради Безпеки ООН щодо припинення агресії в Україні, незважаючи на те, що 141 з 193 країн на Генеральній Асамблеї ООН засудила рф за агресію. Це нелогічна і парадоксальна ситуація, коли держава, визнана міжнародною спільнотою стороною військового конфлікту, бере участь у голосуванні, яке засуджує цей самий конфлікт.

Очевидно, що концепція «чотирьох поліцейських» (США, СРСР, Великобританії, Китаю), яку обстоював Ф. Рузвельт, не могла передбачити, що один із них виявиться терористом. Тому у 2022 р. Україна звернулась з проханням позбавити рф постійного членства в Раді Безпеки та виключити її з ООН. Однак, відповідно до чинного Статуту ООН, це не можна зробити без згоди самої ж росії. У межах чинних правил діяльності Ради Безпеки ООН надзвичайно складно забезпечити ухвалення рішень, якщо не вдається досягти одностайності серед постійних членів цієї Організації.

Гіпотетично, будь-який конфлікт, що загрожує миру і безпеці, може бути включений до порядку денного Ради Безпеки ООН, але за участі постійного члена або членів цього органу всі зусилля з врегулювання конфліктів в рамках існуючої системи міжнародної безпеки будуть зведені до нуля. Малоймовірно, що держава-агресор, яка займає постійне місце в Раді Безпеки, погодиться на виключення себе з ООН. Слід також пам’ятати, що реформа керівних органів Організації Об’єднаних Націй вимагає узгодження з 193 державами членами, які згодом мають її ратифікувати. Складний механізм внесення змін до положень Статуту ООН, як описано вище, також ускладнюють ефективність роботи ООН, особливо коли йдеться про протидію військовим загрозам, які існують сьогодні.

З огляду на вищезазначене, на нормативному рівні у Статуті ООН питання зловживання правом вето окремими державами має бути обмежене випадками, коли постійний член Ради Безпеки ООН є стороною конфлікту. Це пов’язано з тим, що така держава не може виступати «об’єктивним і неупередженим посередником» миру і безпеки щодо конфлікту, в якому вона є зацікавленою стороною. Більш того, ст. 27 Статуту ООН, яка передбачає, що «сторони, які перебувають у конфлікті, повинні утриматися від голосування», повинна містити практичні механізми «обмеження» прав порушників міжнародного права, незважаючи на наданий статус постійних членів Радбезу ООН, та заохочення таких країн до отримання довіри Організації, як підтримки основних принципів ООН.

Враховуючи те, що рф свідомо, грубо та систематично порушувала Статут ООН і, використовуючи право вето в Раді Безпеки ООН, неодноразово перешкоджала всім зусиллям ООН щодо забезпечення миру і безпеки у світі, виникає питання: чи може така держава бути членом цієї міжнародної організації і, найголовніше, як вона туди потрапила?

Історія цього питання бере свій початок від 4 грудня 1991 р. – день, коли республіки СРСР підписали «Договір про правонаступництво», який юридично закріпив зобов’язання СРСР стосовно його зовнішнього боргу та зовнішніх активів. При цьому, варто зауважити, що угода стосувалася лише економічних аспектів домовленостей між колишніми республіками.

8 грудня того ж року республіки Радянського Союзу підписали Біловезьку угоду, в якій зазначалося, що республіка білорусь, російська федерація та Україна є «суб’єктами міжнародного права і що Радянського Союзу як геополітичної реальності не існує». 21 грудня 1991 р. Рада глав держав і урядів СНД прийняла політичне рішення на користь продовження членства росії в ООН, включаючи членство і в Раді Безпеки ООН та інших міжнародних організаціях. Тоді була реалізована ідея політичного «розміну», згідно з якою країни колишнього Радянського Союзу визнавали російську федерацію як державу, що продовжить членство Радянського Союзу в ООН, а в обмін на це отримали підтримку у визнанні їх країн повноправними суб’єктами міжнародного права.

24 грудня 1991 р. рф повідомила Генерального секретаря ООН про те, що вона «продовжить членство» Радянського Союзу в ООН і Раді Безпеки і що назва «російська федерація» замінить назву «Союз Радянських Соціалістичних Республік» у майбутніх документах. Генеральний секретар ООН Хав’єр Перес де Куельяр взяв до відома це послання й за тиждень до закінчення свого терміну «висловив думку», що це було лише повідомлення, яке не потребує спеціального рішення самої ООН.

Через кілька днів, за відсутності заперечень або коментарів з боку членів Ради Безпеки ООН, Секретаріат ООН замінив назви на табличці «Союз Радянських Соціалістичних Республік» на «росія». Більше це питання ніколи не обговорювалося. Таким чином, протягом десятиліть ігнорувався той факт, що росія є членом ООН без жодних правових підстав. Фактично, нинішній статус рф як постійного члена Ради Безпеки ООН ґрунтується на висловленій думці Генерального секретаря ООН та згоді членів Ради Безпеки ООН.

Суперечливість позиції щодо «успадкування» росією місця в Раді Безпеки ООН після розпаду Радянського Союзу ґрунтується на наступних підставах:

По-перше, Статутом ООН не передбачено можливості «правонаступництва». Іншими словами, правонаступництво не може бути підставою для членства в Організації Об’єднаних Націй.

Згідно з основами міжнародного права, правонаступництво – це перехід прав і обов’язків від одного суб’єкта міжнародного права (держави, організації, нації або народу, що прагне до самовизначення) до іншого. Існує три види правонаступництва: універсальне або повне (нова держава є юридично тотожною державі, що припинила своє існування); часткове (до нової держави переходить лише частина прав та обов’язків); tabula rasa (нова держава відмовляється від усіх преференцій, зобов’язань та договорів і починає всю діяльність наново).

Крім того, слід зазначити, що різниця між поняттями «правонаступництво» і «континуїтет (продовження)» полягає в тому, що в першому випадку права й обов’язки однієї держави переходять до іншої держави через міжнародні відносини. У другому випадку, коли, наприклад, назва, територія та політичний устрій держави змінилися, але не змінилася її ідентичність. На відміну від України, яка незважаючи на зміну назви (колишня УРСР, тепер Україна), з 1917 р. існує як держава з тією ж самою ідентичністю, конституцією, політичною системою та кордонами, російська федерація не мала жодних правових підстав проголошувати себе ані «правонаступницею», ані «державою-продовжувачем» СРСР.

Таким чином, посівши місце СРСР в ООН, рф порушила Статут цієї міжнародної організації. Варто також зазначити, що Статут ООН досі визнає Радянський Союз постійним членом Ради Безпеки ООН, а не рф. Незважаючи на те, що з моменту прийняття Статуту ООН до нього тричі вносилися поправки, назва російської федерації як члена Ради Безпеки так і не з’явилася в цьому документі. Статут ООН ніколи не був ні підписаний, ні ратифікований російською федерацією.

Щоб повністю зрозуміти аферу росії в цьому питанні, необхідно відзначити ще один важливий факт: коли ООН була створена в 1945 р. відповідно до Хартії ООН (відомої як Статут ООН), російської федерації там не було. Статут ООН був підписаний Радянським Союзом, Українською РСР та Білоруською РСР. Однак Радянська Росія його не підписала. Незважаючи на те, що теоретично мала б це зробити, адже міністерство закордонних справ Радянської Росії на той час вже існувало. У 1945 р. при ООН були створені дипломатичні представництва СРСР, УРСР та Білоруської РСР, але жодної дипломатичної місії Радянської Росії як держави-члена ООН не було.

В умовах, коли увага світу прикута до війни рф проти України, склалася парадоксальна ситуація: з 1991 р. росія, яка не згадується в Статуті ООН, використовувала право вето в Раді Безпеки ООН понад три десятки разів, що майже вдвічі перевищує використання даного права будь-ким з інших постійних членів. Наприклад, Великобританія і Франція востаннє застосовували своє право вето в 1989 р.

Отже, з вищевикладеного не може бути жодних сумнівів щодо нетотожності «Союзу Радянських Соціалістичних Республік» та «російської федерації», оскільки вони є різними суб’єктами міжнародного права. Саме тому юридично, логічно й ідеологічно росія не є «правонаступницею» держави, яка припинила своє існування як геополітична реальність.

Як уже зазначалося, головним аргументом для рф, щоб обійти процедури, передбачені Статутом ООН, і залишитися постійним членом Ради Безпеки, стало політичне рішення лідерів СНД від 21 грудня 1991 р. Водночас, слід зазначити, що вищезгадана угода глав держав та урядів СНД про продовження членства російської федерації в Раді Безпеки ООН не може вважатися міжнародним договором. Формально і практично це лише політична угода, яка не повинна суперечити духу і букві Статуту ООН (ст. 103 Статуту ООН) і, тим більше, не може бути правовою підставою для рф посісти місце СРСР у Раді Безпеки ООН. В юридичній літературі традиційно пропонується вирішити це питання шляхом відкликання Україною своєї згоди на підтримку рф як держави-члена ООН замість СРСР, повернувши таким чином ситуацію до status quo. Іншими словами, питання про те, хто має зайняти місце СРСР набуде нового значення та як результат – з’явиться можливість реформувати цей механізм. Більш того, вважаємо за доцільне, щоб запобігти подібним ситуація у майбутньому на нормативному рівні у Статуті ООН закріпити заборону опції «спадковості-правонаступництва» як підставу набуття членства в Організації Об’єднаних Націй.

По-друге, це порушення процедури набуття членства в ООН. Можна стверджувати, що російська федерація не вступала та не набувала статусу члена ООН, як це зробили інші держави-члени цієї міжнародної організації, і тому не може займати місце в Раді Безпеки ООН.

Заявка російської федерації на членство в ООН мала бути розглянута відповідно до процедури, викладеної у п. 2 ст. 4 Статуту ООН. Так, зі змісту даної норми випливає, що членство в Організації Об’єднаних Націй приймається постановою Генеральної Асамблеї ООН за рекомендацією Ради Безпеки. Постанови про вступ рф до ООН за рекомендацією Ради Безпеки ООН не існує, хоча лише в такий спосіб до ООН приймаються держави. Так, Сербія, яка скористалася нормою, передбаченою п. 2 ст. 4 Статуту ООН після розпаду Югославії, пройшла процедуру, щоб стати новою державою-членом ООН, оскільки вона не ототожнювалася з Союзною Федеративною Республікою Югославією. Аналогічно, Чеська Республіка та Словаччина пройшли процедуру набуття членства в ООН після того, як Чехословаччина припинила своє існування та перестала бути державою-членом ООН.

У цьому контексті слід дійти висновку, що за відсутності чіткого, однозначного, прозорого та зрозумілого рішення Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки, головних органів ООН, членство рф в Раді Безпеки та ООН в цілому має бути визнано неправомірним та незаконним. Остаточну крапку в розгляді та вирішенні питання легітимності підстав членства рф та наявності права вето в Раді Безпеки ООН має поставити Міжнародний суд ООН. До Суду слід звернутися з обґрунтованим запитом відповідно до положень ч. 1 ст. 96 Статуту ООН. Його предметом має бути законність продовження членства росії в ООН як правонаступниці СРСР з порушенням процедур, викладених у Статуті ООН.

До винесення рішення Міжнародним судом ООН доцільно було б застосувати механізм призупинення повноважень держави-члена у Генеральній Асамблеї ООН та Раді Безпеки ООН. Для того, щоб цей механізм запрацював, необхідно позбавити рф права голосу в Раді Безпеки ООН шляхом процедурного голосування проти присутності російського представника у Раді Безпеки ООН. Для ухвалення такого рішення необхідна більшість з 15 голосів, тобто 9 голосів представників Ради Безпеки ООН.

На перший погляд може здатися, що росія, як постійний член Ради Безпеки ООН, знову накладе вето на таке рішення. Однак такі рішення є процедурними і не можуть бути ветовані державою-агресором. У такій ситуації ключовими і найважливішими питаннями є такі: яка країна поставить такий проєкт рішення на голосування і яка країна його підтримає?